Voraussichtliche Auswirkungen der im Koalitionsvertrag 

der baden-württembergischen Landesregierung angekündigten 

Neuregelungen zu Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden

Dr. Edgar Wunder

Die nachfolgende Stellungnahme nimmt eine Folgenabschätzung der im Mai 2026 von Grünen und CDU in deren Koalitionsvertrag angekündigten Neuregelungen zu Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden vor. Dies geschieht auf der Basis umfassender empirischen Auswertungen, die im Wesentlichen in meinem im Oktober 2025 erschienenen Aufsatz „Die Bürgerbegehrens-Reformen in Baden-Württemberg 2005 und 2015: Eine Bilanz nach zehn bzw. zwanzig Jahren“ zusammengestellt sind (MD Informationen Südwest Nr. 3/2025, S. 1-6). Zugrunde liegt eine Vollerhebung aller baden-württembergischen Bürgerbegehren und Bürgerentscheide im Zeitraum 2006-2025. 

Derzeit finden in Baden-Württemberg pro Kalenderjahr durchschnittlich 23 Bürgerentscheide und 46 Bürgerbegehren statt. Durch die im Koalitionsvertrag vorgesehenen Einschränkungen von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden würden zukünftig etwa 39 % aller bisher gültigen Bürgerentscheide zukünftig nicht mehr sicher zustande kommen können. Dies wäre ein massiver Demokratieabbau, indem Möglichkeiten eines verbindlichen Mitentscheidens empfindlich eingeschränkt werden. 

Der Koalitionsvertrag beinhaltet die Absicht, zu Bürgerbegehren/entscheiden folgende Punkte neu regeln zu wollen:

1. „Verfahrenseinleitende Beschlüsse von Bauleitplänen [nehmen wir] aus dem Katalog möglicher Gegenstände [von Bürgerentscheiden] aus, soweit eine Dialogische Bürgerbeteiligung gemäß Dialogische-Bürgerbeteiligungs-Gesetz durchgeführt wurde.“

Im Zeitraum 2016 bis 2025 hatten 25 % aller baden-württembergischen Bürgerentscheide verfahrenseinleitende Beschlüsse zu Bauleitplänen als Gegenstand. 25 % aller bisherigen Bürgerentscheide sind also potenziell von dieser Einschränkung betroffen. Diese Bürgerentscheide waren fast ausschließlich durch Bürgerbegehren initiiert, darunter sind also fast keine Ratsreferenden. Wenn Gemeinderäte von sich aus per Ratsreferendum einen bauplanungsrechtlich relevanten Gegenstand einem Bürgerentscheid unterziehen möchten, dann tun sie dies fast ausschließlich in der Form einer Grundsatzentscheidung vor Einleitung eines formalen Verfahrens, nicht als Abstimmung über einen verfahrenseinleitenden Beschluss. 

Falls verfahrenseinleitende Beschlüsse zu Bauleitplänen zukünftig als Gegenstand von Bürger-begehren ausfallen würden, stellt sich zunächst die Frage, ob es Möglichkeiten des „Ausweichens“ von Bürgerbegehren auf andere Formulierungen der Abstimmungsfrage gibt, um zum gleichen Projekt doch noch einen Bürgerentscheid zu ermöglichen. Denkbar wäre beispielsweise stattdessen ein Bürgerentscheid über den Verkauf eines Grundstücks (falls die Realisierung des Vorhabens dies mit voraussetzt) oder grundsätzlich über das Vorhaben, noch bevor ein ein-leitender Verfahrensbeschluss gefasst wurde. Ob dies im Einzelfall möglich ist, hängt von spezifischen Fallkonstellationen vor Ort ab. In allen Fällen setzt dies jedoch eine große Transparenz der Gemeindeverwaltung bzw. des Gemeinderats voraus, denn zu öffentlich noch gar nicht oder nur schemenhaft bekannten Vorhaben wird ein Bürgerbegehren nicht initiiert, es käme dann nicht mehr rechtzeitig vor dem verfahrenseinleitenden Beschluss. Leider zeigt die Erfahrung, dass Gemeindeverwaltungen und Gemeinderäte bei befürchteten Widerständen ein Vorhaben in der Regel zunächst nicht-öffentlich behandeln, und sie oft erst dann damit an die Öffentlichkeit gehen, wenn verfahrenseinleitende Beschlüsse gefasst werden, die dann nicht mehr bürgerbegehrensfähig wären. Für ein „Ausweichen“ eines Bürgerbegehrens auf eine andere Frageformulierung, die den verfahrenseinleitenden Beschluss umgeht, ist es dann zu spät, weil nach ständiger Rechtsprechung nicht der Wortlaut der Fragestellung für die Zulässigkeit zählt, sondern die tatsächliche Zielrichtung eines Bürgerbegehrens. Ist bei weitgehender Nicht-Öffentlichkeit im Vorfeld der einleitende Verfahrensbeschluss zur Bauleitplanung erst einmal gefasst, dann kann zu einem Bürgerbegehren, auch wenn die Frageformulierung formal nicht darauf zielt, immer glaubhaft gemacht werden, seine tatsächliche Zielrichtung sei das Unterlassen der Bauleitplanung durch Unterlassen des Projekts, wodurch das Bürgerbegehren unzulässig wäre. 

Im Ergebnis ist festzuhalten, dass bei einem Wegfall der Bürgerbegehrensfähigkeit von verfahrenseinleitenden Beschlüssen zur Bauleitplanung die Gemeindeverwaltungen bzw. die Gemeinderäte in so gut wie allen konkreten Fällen durch eine passende Orchestrierung ihres Vorgehens die Möglichkeit hätten, ein Bürgerbegehren zu diesem Themenkreis auch dann zu vereiteln, wenn eine „ausweichende“ Formulierung versucht wird. Nur die Bürgerbegehrensfähigkeit von einleitenden Verfahrensbeschlüssen zur Bauleitplanung bot davor einen Schutz. Gleichzeitig haben die allermeisten Gemeindeverwaltungen und Gemeinderäte auch ein Motiv für ein solches Vorgehen: sie wollen keine Bürgerentscheide, sondern selbst entscheiden. Dies ist bereits daran erkennbar, dass es nur äußerst selten vorkommt, dass bei einem nur aus formalen Gründen ungültigen Bürgerbegehren ein Gemeinderat trotzdem einen Bürgerentscheid zum gewünschten Gegenstand durchführt. Deshalb sind bei einem Wegfall der Bürgerbegehrensfähigkeit von einleitenden Verfahrensbeschlüssen zur Bauleitplanung tatsächlich die vollen 25 % der bisherigen Bürgerentscheide bedroht, ausgehebelt werden zu können.  

Der Koalitionsvertrag sieht eine zusätzliche Bedingung vor: „soweit eine Dialogische Bürgerbeteiligung gemäß Dialogische-Bürgerbeteiligungs-Gesetz durchgeführt wurde.“ Dazu sind drei Punkte als relevant in Anschlag zu bringen:

Erstens bleibt im Koalitionsvertrag der Zeitpunkt offen, bis wann eine „dialogische Bürgerbeteiligung“ beschlossen oder durchgeführt sein muss. Es wird nicht ausgeschlossen, dass eine Gemeinde erst in Reaktion auf ein laufendes oder bereits eingereichtes Bürgerbegehren eine „dialogische Bürgerbeteiligung“ beschließt und damit einen Bürgerentscheid verhindert. Tatsächlich ist bei einer unterstellten Äquivalenz von „dialogischer Bürgerbeteiligung“ und Bürgerentscheid nicht einsehbar, warum es einen Unterschied machen sollte, ob eine „dialogische Bürgerbeteiligung“ vor oder nach einem eingereichten Bürgerbegehren einen Bürgerentscheid ersetzen soll. 

Zweitens wird „dialogische Bürgerbeteiligung“ in dem hier angesprochenen Gesetz wie folgt umschrieben: „Zweck der dialogischen Bürgerbeteiligung ist es, Bedürfnisse, die innerhalb der Bevölkerung für ein konkretes Thema oder Vorhaben bestehen, zu erkunden. Dies geschieht durch Dialoge der Behörde mit der Öffentlichkeit. Das Ergebnis der dialogischen Bürgerbeteiligung wird in einem Bericht festgehalten. … Die Durchführung einer dialogischen Bürgerbeteiligung ist in verschiedenen Formaten möglich, insbesondere geeignet sind Diskussionsforen, Runde Tische oder Konferenzen.“ Eine rechtlich tragfähige klare Abgrenzung von „dialogischer Bürgerbeteiligung“ ist das nicht, sie liegt nirgends vor. „Dialogische Bürgerbeteiligung“ ist nach dem Gesetz jedenfalls nicht – wie dies manchmal irrtümlich angenommen wird – identisch mit aus Zufallsbürgern zusammengesetzten „Bürgerräten“, sondern sie kann nach dem Gesetz fast beliebige Formate umfassen, die in irgendeiner Weise vorgeben, auf einen „Dialog“ mit „Öffentlichkeit“ zu zielen. Auch eine klassische, minimalistisch angelegte öffentliche Informationsveranstaltung, bei der die Möglichkeit von Fragen besteht, kann als „dialogische Bürgerbeteiligung“ ausgegeben werden. Es ist deshalb davon auszugehen, dass Gemeinden unter Berufung auf schon durchgeführte – oder als Reaktion auf ein Bürgerbegehren erst noch beschlossene – beliebige Informationsveranstaltungen Bürgerbegehren und Bürgerentscheide für unzulässig erklären werden. Dann wird es Gerichten obliegen, zu entscheiden, ob eine derartige Veranstaltung eine „dialogische Bürgerbeteiligung“ war oder nicht, und damit über die Rechtmäßigkeit der Zurückweisung eines Bürgerentscheids. Das „Gesetz über die dialogische Bürgerbeteiligung“ bietet dazu einem Gericht so gut wie keine Handhabe, denn es wurde auch nicht zu diesem Zweck konstruiert. 

Zur Ausschließung eines möglichen Missverständnisses sei also nochmals explizit betont: Im Koalitionsvertrag steht nicht, dass es sich bei der „dialogischen Bürgerbeteiligung“ um einen „Bürgerrat“ handeln muss, sondern der Begriff der „dialogischen Bürgerbeteiligung“ ist nach dem Gesetz wesentlich weiter gefasst und unscharf abgegrenzt. Gleichzeitig steht im Koalitionsvertrag nicht, dass die – Bürgerentscheide ausschließende – „dialogische Bürgerbeteiligung“ zwingend vor Einreichung eines Bürgerbegehrens stattgefunden haben muss. Der Wortlaut lässt es auch zu, dass erst als Reaktion auf ein eingereichtes Bürgerbegehren eine „Bürgerbeteiligung“ beliebiger Art durchgeführt wird, um dadurch den beantragten Bürgerentscheid auszuhebeln.   

Angesichts der notorischen Motivlage von Gemeinderäten und Gemeindeverwaltungen, bereits gefasste Beschlüsse des Gemeinderats nicht durch Bürgerbegehren in Frage stellen lassen zu wollen, auch weil darin eine Unterminierung der Autorität und Entscheidungsbefugnis des Gemeinderats gesehen wird, ist anzunehmen, dass die vollen oben genannten 25 % der Bürgerentscheide auf diese Weise auszuhebeln versucht werden. Gleichzeitig ist davon auszugehen, dass dies zu zahlreichen Gerichtsprozessen führen wird zu der Frage, ob eine bestimmte Veranstaltung tatsächlich als „dialogische Bürgerbeteiligung“ zu werten sei und die Verweigerung eines Bürgerentscheids somit begründet war. Gerichtsprozesse zu Bürgerbegehren vor Verwaltungsgerichten ziehen sich heute meist zwei bis drei Jahre hin, sie verzögern also Projekte weit stärker als ein binnen weniger Wochen durchführbarer Bürgerentscheid. Zudem führt erfahrungsgemäß ein als unzulässig erklärtes Bürgerbegehren oder ein am Quorum gescheiterter Bürgerentscheid häufig dazu, dass Initiatoren dann eben durch andere Mittel – vor einem Gericht – ihr Anliegen durchzusetzen versuchen. Lediglich nach einem – vergleichsweise rasch durchführbaren – gültigen Bürgerentscheid kommt dies so gut wie nie vor, weil dessen hohe Legitimationswirkung davon abhält.

Drittens muss betont werden, dass eine unverbindliche „dialogische Bürgerbeteiligung“ die durch eine Entscheidung qua Bürgerentscheid entstehende Wirkung – das verbindliche Konfliktende nach öffentlicher Konfliktaustragung und die abschließende definitive Entscheidung auf breitestmöglicher demokratischer Basis – nicht erreichen oder ersetzen kann. Eine unverbindliche „dialogische Bürgerbeteiligung“, egal in welcher Form, ist kein funktionaler Ersatz für einen Bürgerentscheid. Diese beiden Instrumente gegeneinander ausspielen zu wollen, so wie das in diesem Koalitionsvertrag geschieht (das eine könne durch das andere ersetzt werden), ist kurzsichtig, unsinnig und wird kein einziges Problem lösen, sondern neue erzeugen. Es würde in großem Umfang zu offensichtlicher „Alibi-Bürgerbeteiligung“ zur Verhinderung von Bürgerentscheiden führen, und natürlich würde die Bevölkerung dieses Motiv auch erkennen. Die im Koalitionsvertrag beabsichtigte Regelung würde im Übrigen dazu führen, dass eine Kombination von sog. „dialogorientierten“ Verfahren mit Bürgerentscheiden eingeschränkt und zurückgedrängt wird. Denn dann kann – zur Frage der Einleitung einer Bauleitplanung für ein bestimmtes Gebiet – ein damit zu kombinierender Bürgerentscheid gar nicht mehr durchgeführt werden, wenn erst einmal eine „dialogische Bürgerbeteiligung“ dazu stattgefunden hat. Selbst wenn ein Gemeinderat dies selbst so wollen sollte, wäre es nicht mehr möglich, wenn in die Gemeindeordnung das im Koalitionsvertrag Vereinbarte aufgenommen würde. Kurz gesagt: Der Koalitionsvertrag zielt faktisch darauf, die beiden Verfahren nicht mehr miteinander zu kombinieren, sondern sie stattdessen gegeneinander auszuspielen: entweder findet das eine oder das andere statt. Und es wird der Bürgerentscheid als Form verbindlichen Mitentscheidens sein, der dabei gegen unverbindliche – und häufig dann im Ergebnis ignorierte – Symbolpolitik des vermeintlichen „Gehörtwerdens“ ausgetauscht wird. 

Zusammenfassung: Eine solche Neuregelung würde die Durchführbarkeit von 25 % aller bisherigen Bürgerentscheide in Frage stellen. Sie wäre zudem kontraproduktiv, indem sie Rechtsstreitigkeiten anfacht, Projekte dadurch mehr als bisher verzögert, und eine Prämie dafür ist, Bürgerbeteiligung als Alibi einzusetzen, um tatsächliche Bürgermitsprache zu verhindern. Dies alles wird die ohnehin bereits hohe Unzufriedenheit in der Bevölkerung mit politischen Prozessen noch weiter steigern, und zwar zu Recht.  

2. „Um die Handlungsfähigkeit der Kommunen bei wichtigen Bau- und Infrastrukturvor-haben sicherzustellen, regeln wir die Quoren der Gemeindeordnung für Bürgerbegehren bzw. Bürgerentscheide, wie sie vor der Novellierung in der 15. Legislaturperiode be-standen.“ 

Dies bedeutet für alle Bürgerentscheide: Es müssten zukünftig mindestens 50 % der Stimm-berechtigten teilnehmen, damit sie sicher gültig sind (entsprechend einem 25 %-Quorum für die „Ja“- oder die „Nein“-Stimmen). Bislang ist ein Bürgerentscheid sicher gültig, wenn mindestens 40 % der Stimmberechtigten teilgenommen haben (entsprechend einem 20 %-Quorum für die „Ja“- oder die „Nein“-Stimmen).

Es bedeutet für alle Bürgerbegehren: Die notwendige Unterschriftenzahl, damit ein Bürger-begehren zustande kommen kann, wird für etwa 95 % aller Gemeinden deutlich erhöht. 

Beginnen wir die Diskussion zu den Auswirkungen mit den Bürgerentscheiden: Die Statistik ergibt, dass von allen im Zeitraum 2016 bis 2025 in Baden-Württemberg durchgeführten Bürgerentscheiden 8 % wegen Nicht-Erreichen des bisherigen Quorums ungültig waren, damit also unwirksam. Hätte das nun im Koalitionsvertrag angestrebte neue Quorum gegolten, wären 18 % ungültig gewesen. Damit wäre dann für die Zukunft zu rechnen. Betroffen wären vor allem größere Städte, weil bei allen Arten von Wahlen und Abstimmungen aus soziologisch gut verstehbaren Gründen die Beteiligung in großen Städten immer niedriger ausfällt als in kleineren Gemeinden. In Gemeinden mit mehr als 15.000 Einwohnern waren in den letzten zehn Jahren 21 % aller Bürgerentscheide wegen Nicht-Erreichens des Quorums ungültig. Mit der im Koalitionsvertrag vorgesehenen Neuregelung würden zukünftig 38 % ungültig sein. Dies anstreben, ist kontraproduktiv, weil der Bürgerentscheid ja in diesen Fällen ohne jede Einschränkung trotzdem tatsächlich durchgeführt wird, d.h. weder der Arbeitsaufwand für die Gemeinden noch der Zeitverzug wird in irgendeiner Weise reduziert. Der einzige Unterschied ist, dass am Ende alles umsonst war, weil es an einer verbindlichen Entscheidung fehlt, so dass der Konflikt gerade nicht befriedet ist, sondern ungebremst weiter geht und sich dann nicht selten auf langjährige rechtliche Auseinandersetzungen verlagert. Schlimmeres kann einer Gemeinde nicht passieren.

Nun zu den Bürgerbegehren: Der Effekt der im Koalitionsvertrag enthaltenen Anhebung des Unterschriftenquorums für Bürgerbegehren auf die vor 2015 geltende Regelung wäre: In allen Gemeinden mit weniger als etwa 30.000 Einwohnern (und auf diese entfallen etwa 90 % aller Bürgerbegehren) würde das Unterschriftenquorum von 7 % auf 10 % aller Wahlberechtigten ansteigen. Hart betroffen wären auch Großstädte: In Karlsruhe und Mannheim würde die Zahl der für ein Bürgerbegehren benötigten Unterschriften von etwa 16.000 auf 20.000 steigen, in Freiburg von 12.500 auf 17.500, in Heidelberg von 7.700 auf 10.000. Bei Städten im Bereich zwischen 30.000 und 100.000 Einwohnern wären die Auswirkungen uneinheitlich, aber auch hier mit tendenziell höheren Hürden. Nach Aussage von Frank Rehmet, der für Mehr Demokratie e.V. regelmäßig die Regelungen aller 16 Bundesländer zu Bürgerbegehren vergleicht, würde Baden-Württemberg mit diesen Anhebungen der Quoren im bundesweiten Vergleich auf dem zweitschlechtesten Platz aller Bundesländer landen (Platz 15): Nur im Saarland wären die gegen Bürgerbegehren aufgerichteten Hürden dann noch höher.  

Empirisch ist festzustellen, dass die bei Bürgerbegehren tatsächlich erreichte Unterschriftenzahl in der Regel deutlich oberhalb des heutigen 7%-Unterschriftenquorums liegt. Sie betrug in den letzten zehn Jahren bei Bürgerbegehren, die zu einem Bürgerentscheid führten, durchschnittlich 15 %, also mehr als das doppelte dessen, was gesetzlich gefordert ist. Angelaufene Bürgerbegehren, die die Unterschriftenhürde nicht schaffen, sind die Ausnahme und kommen fast nur in Großstädten vor, wo der Organisationsaufwand für ein Bürgerbegehren deutlich höher ist. Zur Abschätzung des Effekts der im Koalitionsvertrag angedachten Quorenerhöhung für Bürgerbegehren wurden bei einer Auswertung aller Bürgerbegehren der letzten zehn Jahren jene Fälle genauer betrachtet, bei denen die 7%-Unterschriftenhürde nur knapp übersprungen wurde. Die dabei leitende Fragestellung war, ob bei diesen speziellen Bürgerbegehren noch eine realistische Chance bestanden hätte, durch weiteres Sammeln bis zum Ende der Einreichungsfrist die Differenz zum geplanten höheren Quorum noch überwinden zu können. Bei fast allen Fällen konnte dies bejaht werden. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die im Koalitionsvertrag vorgesehene Maßnahme einer Anhebung der Unterschriftenhürde voraussichtlich nur zu einem einzigen Bürgerbegehren bzw. Bürgerentscheid weniger pro Jahr führen würde. Betroffen wären vor allem Bürgerbegehren, die erst kurz vor Ende der Einreichungsfrist mit der Unterschriftensammlung beginnen konnten – Dies geht keineswegs immer auf eigenes Verschulden der Bürgerinitiativen zurück, sondern oft auch darauf, dass sich Gemeindeverwaltung viel Zeit damit gelassen haben, den Vertrauenspersonen die notwendigen Sachinformationen zu übermitteln, die zur korrekten Ausformulierung und damit zum Start der Unterschriftensammlung des Bürgerbegehrens notwendig waren. Und betroffen wären weiterhin vor allem die Großstädte, weil dort aufgrund der hohen absoluten Zahl der notwendigen Unterschriften eine Unterschriftensammlung ohnehin bereits anspruchsvoller ist und das Unterschriftenquorum oft nur knapp erreicht wird. 

Nimmt man den sich bezüglich der Erhöhung des Unterschriftenquorums sich rein statistisch ergebenden Wert von voraussichtlich landesweit nur einem einzigen Bürgerbegehren/entscheid weniger pro Kalenderjahr ernst (was in erster Linie Großstädte trifft), kann man sich fragen, welchen Sinn die im Koalitionsvertrag angedachte Anhebung des Unterschriftenquorums eigentlich haben soll. Denn sie verändert die Zahl der gültigen Bürgerbegehren/entscheide gar nicht maßgeblich. Ihr Effekt würde vor allem eine deutliche Erhöhung des Verwaltungsaufwands für die Gemeindeverwaltungen sein, weil diese dann eine höhere Zahl von Unterschriften bei allen Bürgerbegehren individuell zu prüfen hätten. Auf die Zahl der gültigen Bürgerbegehren hat es aber kaum einen Effekt. Dies verdeutlicht, dass die Höhe des bisherigen Unterschriftenquorums schon sinnvoll gewählt ist und eine Erhöhung im vom Koalitionsvertrag angedachten Rahmen letztlich unsinnig wäre. Nur Großstadt-Bürgerbegehren werden ernstlich behindert.      

Allerdings dürfte der sich aus der bisherigen Bürgerbegehrensstatistik ergebende, mutmaßlich nur geringe Effekt der Erhöhung des Unterschriftenquorums wahrscheinlich eine Unterschätzung darstellen, denn es kommen noch weitere Faktoren mit hinzu: Mehr Unterschriften sammeln zu müssen, erhöht angesichts der Einreichungsfrist den zeitlichen Druck für eine Bürgerinitiative. Dies kann dazu führen, dass weniger Zeit für eine vorausgehende Beratung und gründliche Vorbereitung aufgewendet wird, wodurch das Risiko von Form- und anderen Fehlern bei der Formulierung des Bürgerbegehrens steigt, was impliziert, dass das Risiko der Ungültigkeit des Bürgerbegehrens steigt. Hinzu kommt, dass höhere Anforderungen an die Unterschriftenzahl möglicherweise manche Initiativen von vornherein davon abschrecken, ein Bürgerbegehren überhaupt zu beginnen. Das kann zum Beispiel in Großstädten der Fall sein, falls sich das Anliegen des Bürgerbegehrens  auf ein Objekt in auf einen bestimmten Stadtteil bezieht (z.B. Radweg, Park, Bürgerhaus etc.) und nicht davon ausgegangen werden kann, dass das Anliegen in nicht betroffenen anderen Stadtteilen auf besonderes Interesse stößt. In solchen Fällen kann die geplante Erhöhung der Quoren fatal sein, sowohl ganz objektiv, als auch in der subjektiven vorausgehenden Abwägung, ob der Start einer Unterschriftensammlung überhaupt aussichtsreich ist. Zum Impact solcher Faktoren können die vorliegenden Statistiken aus prinzipiellen Gründen keinen Aufschluss geben. Dennoch ist ein solcher Einfluss plausibel und es müssen dazu für eine Abschätzung des Gesamteffekts der im Koalitionsvertrag vorgesehenen Maßnahmen irgendwelche Annahmen getroffen werden. Für die weiteren Berechnungen wird die sehr zurückhaltende Annahme getroffen, dass die zuletzt genannten Faktoren in der Summe dazu zu führen, dass es nur einen weiteren Bürgerentscheid pro Jahr weniger gibt, weil vorausgehende Bürgerbegehren entweder aufgrund der höheren Hürden von vornherein demotiviert oder aufgrund des erhöhten Zeitdrucks mit Mängeln eingereicht werden.

Warum die Erhöhung der genannten Quoren „die Handlungsfähigkeit der Kommunen bei wichtigen Bau- und Infrastrukturvorhaben sicherstellen“ sollen, wie im Koalitionsvertrag behauptet wird, bleibt völlig schleierhaft. Man kann ziemlich sicher sagen, dass eine Erhöhung der Quoren dazu keinerlei Beitrag leistet. Ganz im Gegenteil: Die so ausgelöste, voraussehbare Verlagerung der Auseinandersetzungen auf die gerichtliche Ebene wird viele Gemeinden erst recht ihrer Handlungsfähigkeit berauben, weil jahrelange Gerichtsprozesse vollzugsfähige Entscheidungen zu Projekten für lange Zeit blockieren. Mit einem Bürgerentscheid hingegen kann binnen wenigen Wochen eine klare, verbindliche und abschließende Entscheidung zu einem Projekt getroffen und damit Blockaden aufgelöst werden. Insofern muss es als undurchdachter politischer Irrsinn bezeichnet werden, ausgerechnet durch Einschränkungen bei Bürgerbegehren/entscheiden zugunsten von Gerichtsprozessen kommunale Handlungsfähigkeit verbessern zu wollen.

Zwischenbilanz

Die im Koalitionsvertrag noch genannten weiteren Maßnahmen (siehe dazu weiter bei den Punkt 4 bis 6) haben voraussichtlich keinerlei Einfluss auf die Zahl gültiger Bürgerbegehren oder Bürgerentscheide. Deshalb kann bereits an dieser Stelle eine erste Bilanz zur Summe der Auswirkungen der Punkte 1 und 2 gezogen werden:

Im Mittel der letzten zehn Jahre gab es in Baden-Württemberg durchschnittlich 23 Bürgerentscheide pro Jahr. Davon würde bei Umsetzung des Koalitionsvertrags zunächst einmal einer pro Jahr wegfallen, weil beim vorausgehenden Bürgerbegehren das angehobene Unterschriftenquorum nicht erreicht wurde. Zudem kann konservativ angenommen werden, dass mindestens ein weiterer Bürgerentscheid pro Jahr nicht zustande käme, weil aufgrund der höheren Hürden schon von vornherein demotiviert von einem Bürgerbegehren abgesehen wurde oder es mit zur Unzulässigkeit führenden Mängeln eingereicht wurde, die vermeidbar gewesen wären, hätte der höhere Zeitbedarf für die Unterschriftensammlung nicht eine gründlichere Vorprüfung verunmöglicht. 

Von den somit noch verbleibenden 21 Fällen würden 25 % der Unzulässigkeit anheimfallen bzw. hätten keinen sicheren Weg mehr, diese zu umgehen, weil bei allen die Bauleitplanung betreffenden Vorhaben nun die Möglichkeit geschaffen wäre, Bürgerentscheide auszuhebeln, wovon in der Regel sicher Gebrauch gemacht würde. Rechnerisch kämen somit nur noch 15,75 Bürgerentscheide pro Jahr sicher zu Abstimmung. Davon wären allerdings durch das erhöhte Quorum für Bürgerentscheide wieder 18 % ungültig. Es verblieben also rechnerisch noch 12,92 gültige Bürgerentscheide pro Jahr. Im Vergleich zu den bisherigen 21,16 gültigen Bürgerentscheiden pro Jahr (=92 % von 23) bedeutet dies in der Gesamtbilanz: 

Durch die im Koalitionsvertrag vorgesehenen Einschränkungen werden zukünftig etwa 39 % (=100-(12,92/21,16)) aller bisher gültigen Bürgerentscheide zukünftig nicht mehr sicher zustande kommen können. Dies ist nicht nur ein erheblicher Anteil, sondern gleichzeitig wäre eine erhebliche Zunahme gerichtlicher Auseinandersetzungen zu erwarten.

Wie die einzelnen Einschränkungen untereinander genau zusammenwirken, ist nicht präzise voraussagbar, hier aber auch irrelevant, weil es an dieser Stelle lediglich darum geht, die Größenordnung (39 %) empirisch basiert abzuschätzen, wie viel Prozent der bisherigen Bürgerentscheide in ihrem Zustandekommen durch die im Koalitionsvertrag enthaltenen Einschränkungen bedroht sind.  

3. „Die Gemeinderäte erhalten die Möglichkeit, die Abstimmungsfrage bürgerfreundlicher zu gestalten.“ 

Dieser zunächst wohlklingende Passus im Koalitionsvertrag ist bei genauerer Betrachtung entweder unsinnig oder er eröffnet eine weitere Tür, um unerwünschte Bürgerbegehren abbiegen zu können oder gerichtliche Auseinandersetzungen zu provozieren. Denn nach bisheriger Rechtslage sind Gemeinderäte bereits jetzt befugt (und sie tun dies auch faktisch immer wieder), die Abstimmungsfrage für einen Bürgerentscheid im Vergleich zu einem vorausgehenden Bürgerbegehren zu verändern, solange dabei der Sinngehalt identisch bleibt. Insofern bedarf es für diese Möglichkeit gar keiner neuen gesetzlichen Regelung, denn sie besteht bereits. Eine solche „Änderung“ wäre insofern unsinnig und überflüssig, solange es wirklich nur darum geht, ohne Veränderung des Sinngehalts eines Bürgerbegehrens z.B. die Verständlichkeit einer Formulierung („Bürgerfreundlichkeit“) zu erhöhen, denn das können die Gemeinderäte heute schon. Dazu etwas neu zu regeln, würde nur dann Sinn machen, wenn es in Wirklichkeit um mehr geht, nämlich darum, dem Gemeinderat die Möglichkeit einzuräumen, den Sinngehalt der im Bürgerbegehren formulierten Abstimmungsfrage für den Bürgerentscheid zu verändern. Dies wäre allerdings ein ungeheuerliches Ansinnen, weil es darauf abzielen würde, den erklärten Willen des Bürgerbegehrens verdrehen oder zurechtbiegen zu können. Es würden dadurch Manipulationsmöglichkeiten eröffnen, die hochgefährlich für das Verfahren sind, weil sie die ihm zugeschriebene Legitimität untergraben können und sicher gerichtliche Auseinandersetzungen um Veränderungen der Abstimmungsfrage provozieren würden. Verdächtig ist in diesem Zusammenhang auch, dass im Koalitionsvertrag lediglich „den Gemeinderäten“ diese „Möglichkeit“ eröffnet werden soll, offenbar aber nicht den Vertrauenspersonen von Bürgerbegehren, da diese nicht genannt werden. Dies und die schon lange bestehende Rechtslage ist ein Indiz dafür, dass es tatsächlich um die Eröffnung einer solchen Möglichkeit der Manipulation zur teilweisen Verdrehung des Sachanliegens geht. Das kann nur nachdrücklich abgelehnt werden. Andernfalls ist dieser Passus im Koalitionsvertrag schlicht überflüssig, weil er die schon bestehende Rechtslage nicht verändern würde.      

4. „Mit der Einführung der Möglichkeit einer Stichfrage soll über konkurrierende Vorlagen abgestimmt werden können.“ 

Die Idee für solche Abstimmungen zwischen konkurrierenden Vorlagen (also zwischen mehr als zwei Sachalternativen, so dass dazu mehr als eine Ja/Nein-Antwort auf eine einzelne Frage notwendig ist), in Verbindung mit Stichfragen, geht zurück auf die 1987 erfolgte Einführung dieser Möglichkeit bei nationalen Volksabstimmungen in der Schweiz. Von 1987 bis heute haben insgesamt 327 schweizerische Volksabstimmungen stattgefunden, davon wurde aber nur bei vier Volksabstimmungen (= etwa 1 %) von dieser Möglichkeit tatsächlich Gebrauch gemacht. Der Bedarf nach dieser Abstimmungsvariante scheint also sehr gering zu sein. Am 23.1.2026 übte die Neue Zürcher Zeitung folgende Kritik an diesen vier Fällen: „Es ist offensichtlich, dass das Prozedere mit der Stichfrage zu taktischen Manövern einlädt.“

1995 wurde in Bayern – damals auf Initiative von Mehr Demokratie e.V. und in Anlehnung an die damals noch recht neue Schweizer Regelung – auch bei kommunalen Bürgerentscheiden die Möglichkeit von mehreren „Alternativfragen“ in Verbindung mit einer „Stichfrage“ eröffnet. Aus heutiger Sicht war diese bayerische Regelung im Rückblick ein Fehler, denn sie hat zu einer gravierenden Fehlentwicklung geführt: Was in Bayern in großer Zahl bei Bürgerentscheiden als „Alternativfragen mit Stichfrage“ dargeboten wird, sind in Wirklichkeit fast ausschließlich gar keine tatsächlichen weiteren Alternativen, sondern es sind schlicht Umkehrungen von Frageformulierungen (wofür Ja bzw. Nein steht), verbunden mit manipulativ-begründenden Einschüben, von denen vermutet wird, dass sie mehr Zustimmungsbereitschaft zur jeweils eigenen Position erzeugen. Die bayerische Regelung hat im Regelfall gerade nicht – wie ursprünglich intendiert – zu differenzierteren Abstimmungsmöglichkeiten zwischen drei oder mehr tatsächlichen Sachalternativen geführt, sondern lediglich zu einer gravierenden Verkomplizierung des Abstimmungsprozederes, bei dem sich die Konfliktparteien gegenseitig in Manipulationsversuchen bei der Formulierung von Abstimmungsfragen überbieten und bei der in der Gesamtschau die Verständlichkeit für die abstimmenden Bürgerinnen und Bürger erheblich leidet (siehe Abbildung unten als Beispiel).

Es wäre sinnvoll, wenn Bayern diese dysfunktionale Regelung abschaffen und durch die schon bestehende baden-württembergische Regelung ersetzen würde, die Alternativ- und Stichfragen nicht explizit regelt, diese aber auch nicht verbietet. Denn es ist mit der bestehenden baden-württembergischen Regelung möglich (und auch schon geschehen: 2019 in Altshausen im Landkreis Ravensburg), bei einem Bürgerentscheid z.B. zwischen drei Alternativen abzustimmen, nämlich durch eine Staffelung von zwei jeweils mit Ja/Nein zu beantwortenden Fragen (konkret am Beispiel Altshausen: Sind Sie für eine Bahnunterführung für PKWs und Fahrradfahrer/Fußgänger?;  Falls die Frage mehrheitlich verneint wird: Sind Sie für eine Bahnunterführung nur für Fahrradfahrer/Fußgänger?;  falls beide Fragen verneint werden, gibt es als dritte Alternative gar keine Bahnunterführung). In dieser Weise können auf der Basis der bereits bestehenden baden-württembergischen Regelung sowohl Bürgerinitiativen als auch Gemeinderäte (als auch beide im Zusammenwirken) Bürgerentscheide mit mehr als zwei Abstimmungsalternativen erwirken, falls sie dies wirklich wünschen. Einer Neuregelung oder Ergänzung in der Gemeindeordnung bedarf es dazu nicht.

Der entscheidende Vordenker und Treiber der Bürgerbegehrensreform 2015, der inzwischen verstorbene Landtagsabgeordnete und innenpolitische Sprecher der Fraktion der Grünen, Hans-Ulrich Sckerl, hat damals die Einführung von Regelungen zu Alternativ- und Stichfragen in der Gemeindeordnung abgelehnt, weil er keinen Bedarf dafür gesehen hat und er die Gefahr einer Fehlentwicklung wie in Bayern sah. Seine damaligen Argumente waren berechtigt. Denn ein nennenswerter Bedarf ist nicht zu erkennen. Der immer wieder zu hörende Einwand, man könne bei Bürgerentscheiden ja nur mit Ja/Nein abstimmen, ist nicht mehr als ein wenig sachkundiger, pauschal gegen Bürgerentscheide gerichteter Versuch zu deren Delegitiminierung. Dahinter steht so gut wie nie ein ernsthaftes Anliegen, tatsächlich eine dritte konkrete Sachalternative mit zu einer Abstimmung stellen zu wollen. Wurde bei einem konkreten Bürgerentscheid in den letzten Jahren von irgendjemandem beklagt, dass er ja nur eine vereinfachende Ja/Nein-Entscheidung darstelle, habe ich stets gefragt, über welche dritte Alternative ein Abstimmungswunsch in diesem konkreten Fall bestehe. In keinem einzigen (!) Fall kam dazu eine konkrete, ernst gemeinte Antwort. Dies belegt, dass es sich um eine bloße Delegitimierungsrhetorik handelt, hinter der kein tatsächlicher Bedarf steht.

Fazit: Eine solche Ergänzung der Gemeindeordnung um Alternativ- und Stichfragen kann und sollte unterbleiben. Sie würde keine bei Bürgerentscheiden tatsächlich in nennenswerter Weise auftretenden Probleme oder Bedarfe aufgreifen. Die bayerische Entwicklung zeigt, dass damit auch die Gefahr dysfunktionaler Entwicklungen verbunden sein kann. Es ist wichtig, sich bei Neuregelungen auf Punkte zu konzentrieren, bei denen tatsächlich ein Problemdruck besteht, z.B. auf Maßnahmen der Entbürokratisierung, die geeignet sind, die mit 37 % sehr hohe Unzulässigkeitsquote von Bürgerbegehren zu reduzieren. Sich stattdessen auf tatsächlich kaum nachgefragte Aspekte wie Alternativ- und Stichfragen zu fokussieren, ist nicht sinnvoll und im Wesentlichen nur Symbolpolitik.               

5. „Wir werden Bürgerbegehren und Bürgerentscheide flexibler gestalten.“ 

Der Ausdruck „flexibler“ ist zu unkonkret, um damit bei einer Folgenabschätzung etwas anfangen zu können. Hinter einer solchen Formulierung kann sich alles und nichts verbergen, sinnvolle wie schädliche Maßnahmen. Zu fragen wäre immer: Für wen flexibler? „Flexibilisierung“ ist ein in der Politik beliebtes Modewort, um die tatsächliche Stoßrichtung von Maßnahmen zu verschleiern, ähnlich wie „Modernisierung“. In der Regel geht es dabei um eine Verschiebung der Machtbalance, d.h. mehr „Flexibilität“ nützt ganz bestimmten Akteuren und ist auf sie zugeschnitten, während sie anderen zum Nachteil gereichen kann. Klare Regeln, die nicht „flexibel“ aufgeweicht werden können, schützen in der Regel den Schwachen. „Flexibilität“ ist also nicht grundsätzlich zu befürworten, auch wenn es sich als politische Phrase zunächst für manche gut anhören mag.   

Dem Vernehmen nach haben im November 2025 die alten Regierungsfraktionen (die auch die neuen sind) intern und vertraulich ein konkretes Änderungspaket zu Regelungen bzgl. Bürgerbegehren vereinbart, das mit der Phrase der „Flexibilisierung“ umschrieben wurde. Ein konkreter Gesetzentwurf dazu kam in der alten Legislaturperiode aber nicht mehr in den Landtag, weil das zuständige Innenministerium dafür keinen Eilbedarf sah. Es ist zu vermuten, dass sich die nebulöse Formulierung „flexibler gestalten“ im jetzigen Koalitionsvertrag auf die damalige Vereinbarung bezieht. Was im damals vereinbarten Paket präzise enthalten war, entzieht sich unserer Kenntnis, weil sich bis jetzt alle daran Beteiligten strikt an die Vertraulichkeit gehalten haben, um eine öffentliche Diskussion dazu zu vermeiden. Schon allein dies ist zu kritisieren und indiziert einen obrigkeitsstaatlichen Geist, der das Ganze durchzieht. Wenn eine ergebnisoffene Diskussion nicht gewünscht ist, nicht einmal in einem betont fachlichen Rahmen, sollte sich niemand wundern, wenn Bedenken aufkommen. Es ist abzuwarten, bis offenbart wird, was mit „Flexibilisierung“ konkret gemeint sein soll, um dies dann in die Folgenabschätzung mit einbeziehen zu können.